巡视制度怎么来的
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巡视制度怎么来的
巡视工作作为一种监督方式，是从我们的祖宗那里传下来的。先秦以及秦代，曾有天子、帝王“巡狩”、“巡幸”之类的活动，但并不能视作巡视。巡狩是指天子出行，视察邦国州郡;巡幸则专指皇帝巡游驾临，这和我们今天说的以监督为职责的巡视工作都不是一回事。
真正意义上的巡视是从西汉武帝时开始的。汉武帝是西汉的第五代皇帝，他即位后面临着如何巩固中央集权的重大课题。为此他采取了一系列措施强化中央集权，其中就包括刺史出巡制。元封五年(公元前106年)，汉武帝在地方推行新制，把全国划分为十三个监察区，称为十三部(习惯上也称州)。分别是：冀州(约今河北中南部、山东西部及河南北部);幽州(约今辽宁大部分地区，河北、内蒙古、吉林一部及朝鲜半岛北部大部分地区);并州(约今山西大部及河北、内蒙古一部分地区);兖州(约今山东西南及河南东部地区);徐州(约今江苏长江以北和山东东南地区);青州(约今山东大部分地区及河北一部分地区);扬州(约今安徽淮河和江苏长江以南及江西、浙江、福建等地，不是今天江苏省的扬州);荆州(约今湖北、湖南及河南、贵州、广东、广西一部分地区);豫州(约今河南东部、安徽北部及江苏的部分地区);益州(约今四川、贵州、云南大部分地区及湖北西北部等地区);凉州(约今甘肃、宁夏、青海等地区及陕西、内蒙古一部分地区);交趾(约今广东、广西大部分地区以及越南北部、中部);朔方(约今宁夏银川至壶口的黄河流域地区)。
每部设一名刺史，共十三名刺史。实际工作中，每名刺史手下应有若干助手。刺史每年八月起开始在各自的监察区内巡行，年底回中央报告工作。据史书记载，刺史出巡时“乘传周流”。乘传，指乘坐公家驿站的车马，传即车马;周流，即在自己的监察区内到处转悠。汉武帝给他们规定了明确的监督职责，叫“六条问事”，即按照六个方面的问题去监督检查，具体内容是：第一条，豪强恶霸侵占田地，以强凌弱;第二条，二千石的郡守对抗中央，欺压百姓;第三条，二千石的郡守贪赃枉法，滥杀无辜;第四条，二千石的郡守任人唯亲，不举贤能;第五条，二千石的郡守依仗权势，拉帮结派;第六条，二千石的郡守勾结豪强，不奉政令。当时官员以“石”表示职级的大小，领取俸禄。以石论秩，是因为战国时候有用谷物衡量取酬的做法，而石是最大的量器。
这是一种全新的监督方式，开创了我国历史上巡视制度的先河。从那时起到今天二千一百多年过去了，但刺史出巡制度因包含合理的监督内涵，仍有着很强的借鉴意义，给人以启示。概括起来，主要有以下几点：
——割断监督者与被监督者的利害关系。刺史定期出巡很好地实践了战国时期商鞅关于监督的理论。今天的人们能记住商鞅，很多是因为他辅助秦孝公实行变法，奠定了秦国富强的基础。其实，他在监督理论上也颇有建树。现在传世的《商君书》“禁使”篇中，记载了商鞅的一句名言：“夫同体一者，相不可。”这里的相，读作xiàng，观察的意思，引申为监督。这句话是说同体不能监督，也就是我们经常说的自己的左手不能监督自己的右手。商鞅认为解决的思路是做到“利异而害不同”，即保证双方的利害关系不在同一体中，监督才能奏效。他还打了一个比喻，大意如下：如果让马夫监督马夫就行不通，他们利益一致，会互相串通，不会彼此监督。假如马儿能够说话，那么马夫就无法掩藏其过错了，因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。这个比喻非常形象、深刻，说明只有在官员中确立职务相联系而利益相异的钳制关系，才能使监督真正发挥作用。可惜的是，商鞅把他政治生涯的主要精力都贡献给了秦国的变法事业，关于如何能使马儿说话的问题，他无暇潜心思考。
汉武帝派遣刺史出巡的做法，恰好在操作层面解决了商鞅监督理论中留下的空白。刺史由中央委派对中央负责，工作方式是流动的，不易与被监督者形成利益关系，能够认真履行监督职责。于是，刺史就成了“会说话的马儿”。刺史出巡的实质用一句概括，就是用流动的方式割断了监督者与被监督者的利害关系，使监督收到实效。
——巡视内容为政治的中心工作服务。汉武帝出台“六条问事”是有其政治背景的。西汉初年在地方上实行郡县和王国并行的双轨制。诸侯王有异姓王和同姓王两种。异性诸王在刘邦和吕后时已被铲除殆尽，同姓诸王成为刘邦之后汉朝中央政府的主要威胁。汉景帝时还曾发生吴楚七国之乱。七国之乱平息后，同姓诸王的实力也被削弱。汉武帝登基后，继续拿诸侯国“开刀”。经过一系列整治，诸侯国已不能构成对中央的严重威胁，这时郡守胡作非为的现象时有发生，成为政治上的突出问题。因此，汉武帝就把刺史出巡的目标对准了他们，集中精力解决他们的问题。“六条问事”中除第一条外，其余五条都是针对二千石郡守的。著名历史学家范文澜在《中国通史简编》中说：“六条外还有不成文的一条，就是考察国王，有罪状便奏闻。”不把监督国王的内容载入明文中，是因为这个问题已不显得十分迫切了。
——刺史秩低权重，以小监大。汉武帝派出的刺史，论职级只有六百石，只相当于一个中下等县令的级别，却能监督职级二千石的郡守，权力很重。这种做法为后来的统治者所沿用，并扩大到整个监察制度中。秩低权重的设计可谓用心良苦，清人赵翼一句话道破了其中的奥秘。他说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”即职位低的人顾忌少，可以大胆工作。同时也便于管理和约束。从当年的实践看，还是行之有效的。
当然，西汉刺史出巡的做法也有一定的不足。比如刺史的任期为九年。实践证明，监察官的任期不宜太久，尤其是巡视官员。“久则情亲而弊生，望轻而玩法”。更为严重的是，刺史出巡没有一个长效保证机制。汉成帝绥和元年(公元前8年)，也就是汉武帝死后的七十九年，丞相翟方进和大司空何武上奏，请求将刺史改为州牧，理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱，不能以卑督尊。成帝只得下诏，把刺史改为州牧，增秩二千石，与郡守平起平坐。表面上提高了刺史的地位，但改为州牧后，不再“乘传周流”，而是长驻地方。刺史也由监察官转为行政官，与普通官员利害相同，立场一致，由“会说话的马儿”又变成了“马夫”。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监督方法，却没有也不可能找到保证它的长效机制。人在政存，人亡政息，这是封建时代无法避免的悲剧。
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